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对广的项目。中国社会科学院学者杨团,曾对养老领域的服务需求提出过“两个三角”的理论。健康的低龄老人人数最多,失能失智的老人数量最少,从人口结构上来看成正三角;而位于最顶端的失能失智老人,对养老服务的需求量最大,健康老人的需求最少,需求结构上成倒三角。政府的投入,却往往针对健康老人,用相对较少的资金为其提供社区文化娱乐服务、老年餐桌等。“多是锦上添花。”保障房供给也如此。据REICO工作室发布的《2003年以来房地产市场宏观调控政策研究》,保障房未能坚持“满足基本住房需求”原则,未能集中资源,满足最困难群体的“基本需求”。现行政策体系设置了多种保障性住房类型,似乎公允地对应了不同收入群体,实际上更多的是迎合形形色色的所谓“夹心层”的诉求,导致保障资源使用分散,丧失了对“保障基本需求”原则的坚持,迷失了保障制度的核心目标。保障“基本住房需求”的主要对象,应该是社会成员中收入最低、住房最困难的家庭,但多年来,用于保障的资金、土地,更多、更大的比例被用于帮助那些已经“衣食住行无忧”的社会成员购置住房资产。体制性的补贴错位不仅在此。政府多依赖体制内的路径,将资源投放到公立幼儿园、养老院、医院等机构,以实现对民生的投入。但对公立机构的服务对象,却始终没有明晰的界定与甄别机制。在公立资源远不足以满足全民需求的情况下,人人都想争夺带有政府补贴的优质资源。首先的赢家,便是特权阶级。在《广东省2011年省级部门预算草案》中,八家机关幼儿园拟花掉纳税人6863.56万元。机关幼儿园对内优惠,对外高收费。事实上的财政补贴,最终补给了机关子弟。同样的问题,也体现在公立医院的高干病房、高干养老院上。而公费医疗、公费养老、面向公职人员的定向保障房等“双轨”制度,亦让民间颇有愤声。最终的结果,是大量需要政府补贴的群体被踢向市场,只能获得与其支付能力相匹配的劣质资源。如农民工子弟所就读的民办打工学校,以及频频曝出虐老丑闻的黑养老院。而在资源的分配过程中,骗补与寻租相伴而来。审计署2012年1月4日发布的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果》显示,违规租售或另作他用以及分给不符合条件家庭有8654套廉租住房,不符合补贴条件的人员违规申领就业补贴865.04万元,部分单位骗取就业补贴1857.52万元,14个县有关经办机构因审核把关不严多支付新型农村合作医疗补偿487.80万元 “政府的手段是单向的,对政策执行缺乏有效的监督。”长期在基层从事扶贫工作的四川省仪陇县乡村发展协会会长高向军认为,近年来政府的管理手段已经有了很大的努力,包括细化执行政策、更新管理系统等。但在中国社会转型时期,基层社会价值观的混乱及公民意识的缺乏,各种贪便宜、骗领补贴的现象还会继续出现,这不仅是对政府管理的挑战,也是对公民教育的要求。“社会的治理不应该是单向的。公民有了责任的意识,才可能去监督政府的补贴是否真的到了位。”行政化损害效率即便是以补贴机构为主,国际上更惯用购买服务的方式。在中国的公共服务领域,资源则通过体制渠道,直接补贴给了行政性极强的公立机构正是因为社会征信体系尚未建立,政府对补贴对象甄别难度大,监管成本高。因而中国政府的民生投入,少有以补贴需方的方式,充分刺激服务市场的发育,而更多的是以补贴供方的方式,尤其是以补贴公立机构为主的服务提供者,来体现民生的投入。补需方还是补供方,无论是医疗、教育、养老还是助残,均绕不开这个话题。在新医改实施之初,两派观点有过激烈争论,由此也体现了“政府主导分配资源”和“市场化分配资源”两种不同思路。而当前靠政府补贴医院而非患者,以重构基层医疗卫生服务体系的思路,也屡屡受到学界的批评。即便是以补贴机构为主,国际上更惯用购买服务的方式。而在中国的公共服务领域,资源则通过体制渠道,直接补贴给了行政性极强的公立机构。以残疾人就业培训为例,在对残疾人的就业培训和服务中,残联下属的残疾人劳动服务机构几乎处于垄断地位。在中西部地区,不少残疾人劳动服务机构还是自收自支的事业单位。残保金成为机构运营、职工工资福利发放的主要资金来源。无论是残保金的使用效率还是职业培训效果,从官方到民间都缺乏中立的评估。不少残疾人对其效率持怀疑态度。在不少残疾人士看来,残联的培训和服务项目,最大问题是缺乏针对性。“他们最喜欢做的,是听障儿童的康复以及盲人按摩。因为这些项目容易出成绩、周期短,政府的资金也反复向这些人群投放。”安徽阜阳一位服务脑瘫儿童的公益人士认为,民间组织所做的就是官方机构不愿意做的事。“我们做脑瘫、残疾儿童的托养、寄养,成本高,投资大。但很难获得政府的补贴。”除了政府购买服务实践的滞后,公立机构本身的改革也长期陷入停滞。如公立医院改革,迫于多种体制约束,这项改革才刚刚起步。而学界、业界对其改革方向,究竟是“再行政化”还是“去行政化”,始终未有共识。在中国社会科学院经济研究所研究员朱恒鹏看来,80%的医疗机构是公立机构,政府是管不好的,不管是人才选拔(人事制度)、薪酬标准(收入分配制度),还是绩效考核,都缺乏可参照的标杆。可行之路,是显著地减少公立医院数量,形成一个民营医疗机构占主体、竞争充分的医疗服务供给格局。“这意味着一方面放开社会资本进入,另一方面应该放开大部分公立医院,将其推向市场,使其成为自负盈亏、自主经营、自主用人、自主分配的市场主体。”除了公立医院,养老服务与幼儿教育领域,则开始了“公办民营”的探索。政府以提供硬件的方式,向民间机构补贴,民营组织则以其管理服务团队,接受政府的委托运营以及监督。在上海、北京等地区,以补贴需方为主的“养老券”补贴模式,也开始了初步的尝试。而政府购买服务,也在逐步推开。“民生投入也一样。只有有了效率,才会有公平。”冯兴元说。绩效评价缺位财政支出绩效评价最大的难点,是缺乏完善的评价体系民生支出效果到底如何,也是很难有人说得清的糊涂账。“这些年,一直在投入,效果到底怎么样?”中国人民大学教授毛寿龙 (微博)发问,保障房修了那么多,真正有需要的人住进去没有?农业投入非常高,农民到底有没有受益?医疗和社保都是非常大的投入,受益的情况究竟怎样?目前,中央和地方财政部门均未公开发布过预算绩效报告。事实上,国内的预算绩效评价工作起步不久。2005年5月,财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》。2006年2月新修订的《审计法》,第一条增补了“提高财政资金使用效益”的内容,为审计机关在政府绩效管理中发挥作用提供了法律依据。总体看,中国的预算绩效评价尚处于起步阶段。无论是中央部门还是地方财政,预算绩效评价仍在试点中,对全部公共财政支出的覆盖率并不高。根据财政部2009年发布的《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》,中央部门每年选取部分项目作为绩效评价的试点。金凯伟业咨询公司承接部分中央部门绩效评价试点工作。该公司总经理汪爱武接受财新记者采访时说,试点项目怎么报、报多少,主要是中央部门按照财政部的要求,和财政部商量确定,选择的原则基本上是项目资金额相对较大的、做得比较好或者影响比较大的,也有的部门开始会选择规模小一点、项目内容简单点的。据财政部不完全统计,2010年全国省级部门纳入绩效评价的资金量约1600亿元。北京是2011年全国八个政府绩效管理试点之一。北京财政局预算处副处长王瑞超介绍,2011年完成近3000亿元地方预算财政支出,北京财政局组织做绩效评价的项目200多亿元,北京市教委等部门自评价的项目有几十亿元。以专家身份参加过浙江省部分项目绩效评价的张雷宝说,并不是所有财政支出项目都做绩效评价,因为要考虑评价工作本身的投入产出,绩效评价也需要费用、专家和时间,所以,“先是抓大放小”。赵全厚说,目前只是局部的试点,一般拿出来做绩效评价的都是相对不错、经得起考验的项目。在项目单位自评价中,试点单位对绩效评价的态度也不尽相同。有的只是为了做而做,不愿意暴露绩效方面的问题。中逸会计师事务所对北京市一些项目的自评价做过再评价。该事务所合伙人刘峥认为,自评的工作质量还需要再推动,有的可能只是形式上过了一遍,资料不全,流程也没有走完,也没有提出改进意见。目前有限试点的绩效评价,体现在最终打分上,优良居多。“如果说项目不好,压力非常大,所以评价结果基本都是很好的,90%以上都是优良,那就没有意义,是走个过场。”张雷宝说,有一个县级市的水利项目,财政拨款差不多100万元,建设期已经结束后去评价,只花了两三万元项目就做成了,大部分钱没花,“这显然就是没有绩效的典型例子,按理说应该打不及格,但后来觉得太难看,结果还是及格分。”从绩效评价工作本身的作用看,基本没有对后续的预算资金安排产生硬约束。评价结果多数是停留在反映情况、找出问题、提出建议的层面。赵全厚说,“除非项目单位明显违规,绩效评价一般不会对下一年预算资金安排有明显影响。”多位专家坦言,财政支出绩效评价最大的难点是缺乏完善的评价体系。西北大学学者史耀疆说,事后绩效评价需要有参照系、有对比、有科学的测评。但目前的绩效评价并非一种科学的方法,根本说不清楚一项政策和补贴究竟有什么样的产出和影响。金凯伟业咨询公司总经理汪爱武接受财新记者采访时说,现在的指标评价体系是以定性指标为主,依赖专家的主观评价,靠专家的经验值,定量指标不太多,因为很多指标没有定量的标准,“一方面是标准体系缺乏,另外是统计数据缺乏。”赵全厚坦言,设计绩效评价的指标体系的确很难。例如,教育支出如何评价绩效?“培养出大师算成功吗?还是看入学率、升学率、师生比等量化指标?”很多量化指标未必能真正体现出绩效。“绩效评价是用来指导财政支出方向的,但问题是绩效评价的本身标准也在探讨过程中。”赵全厚说。复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠认为,政府支出项目的性质也决定了其效果很难检验,因为民生支出基本都是市场不干或干得比较少的,难有检验机制。有效率才有公平实现有效率的民生,应当推进包括事前、事中、事后的全过程财政预算绩效管理未来几年,民生领域仍将是财政支出的重点。不断提高福利保障水平的需求,与财政收入面临的宏观环境可能恶化相交织,都需要中国未雨绸缪,提高财政支出的效率。财政资金效益不高的大背景是,中国财政收入增长已经连续几十年高速增长。“就像有钱人家花钱就不精细,有良好预期的家庭就敢借钱。”复旦大学苟燕楠说,很多财政收支矛盾都在财政收入高速增长中消解掉了。但财政收入高速增长未必能够持续。苟燕楠认为,全球可能迎来“紧财政”时代,发达国家已经出现了,中国接下来可能也面临这样的局面。同时,中国还面临人口老龄化和逐步转向福利国家的过程。大多数提高福利保障水平的项目是敞口的权利性支出,如医保、社保,都是符合条件就得给钱,而且往往是逆周期的。经济增长越差的时候,财政资金越少,符合条件的人反而越多。“在增长乏力甚至负增长的情况下,如何保证和进一步提升广大公众的福利水平,真正考验政府的时候就到了,财政资金的使用机制就非常重要。”苟燕楠指出。 从民生投入量力而行的角度考虑,亟须提高财政资金效率。冯兴元指出,中国的人均财富还不足以福利国家化,福利应该是广铺开、低水平,坚持辅助性的原则。这种福利性质的投入,原则是要强调效率,有了效率才有公平。实现有效率的民生,应当推进包括事前、事中、事后的全过程财政预算绩效管理。“希望大家不是天天闭着眼睛,想象着花钱。”中逸会计师事务所合伙人刘峥说。从源头看,预算编制和资金分配应吸引更多公众参与。世界与中国研究所所长李凡认为,涉及民生的一切投入,一要公开,二要公民参与,交给老百姓来决定。李凡在浙江温岭参与公共预算改革,有不少公众参与的案例。李凡介绍,第一步先实现账本公开,将本级财政与上级转移支付的总资金放在一个“盘子“里,第二步再由老百姓来讨论,涉及民生的直接投入具体怎么用。在最近的一次会上,上级要求各村搞天眼工程,在村里增加摄像探头,保证治安。村民们就此展开讨论,否决了每家安一个的方案,决定村头统一安装,并升级硬件,保证质量。“民生财政具体花到哪儿,要老百姓自己讨论。他们真正需要什么,而不是官员认为他们需要什么。”李凡说。赵全厚说,近几年扩大公众参与面,就是为了尽可能让了解情况的人参与预算管理和预算编制,解决“该保的没保、不该保的保了”的问题。在预算资金分配和项 ag真人注册 百度知道
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